乔晓阳：行政立法执法的成就、问题及前瞻

　　编者按：2021年8月18日，第十九届“海峡法学论坛”在福州举行。本届论坛以“行政执法的理论与实践研究”为主题。十二届全国人大法律委员会主任委员，香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会原主任乔晓阳，专程参加线上会议并讲话，现将讲话全文刊登如下。

　　行政立法执法的成就、问题及前瞻乔晓阳

　　改革开放以来，我国的行政立法执法历经四个阶段：第一阶段是1978年至1986年，起步阶段，打基础。这个阶段的重点是解决行政执法无法可依问题。从1979年环境保护法（试行）开始，有23部法律赋予19个行政机关包括行政执法权在内的行政监督管理职权。同时，1980年制定的中外合资经营企业所得税法等单行法律开始逐个领域规定行政诉讼制度。第二阶段是1987年至1996年发展阶段，更新观念。伴随我国民主法治建设的深入和社会主义市场经济的建立，行政立法执法迎来高潮，立法数量明显增多，关键词是依法行政。在过去的基础上前进了一步，将保护当事人合法权益放在同等重要位置。1989年行政诉讼法、1994年国家赔偿法出台，行政监督救济制度取得突破性进展。1996年行政处罚法，统一规范行政处罚程序，推动行政机关树立程序观念。第三阶段是1997年至2011年体系形成阶段，这一阶段的特点是“法治”取代了“法制”，关键词是：建设法治政府。行政立法执法向体系化前进了一步，行政领域的支柱性法律陆续出台。随着2003年行政许可法以及2011年行政强制法的出台，与1996年出台的行政处罚法一起，行政执法程序制度建设“三部曲”完成。1997年行政监察法，将《行政监察条例》上升为法律。1999年行政复议法，将《行政复议条例》上升为法律。行政监督救济制度实现升级。第四阶段是2012年至今完善深化阶段。党的十八大以来，在推进全面依法治国、国家治理能力和治理体系现代化进程中，在习近平法治思想指引下，行政立法执法迈向新高度、掀起新高潮，这个阶段的关键词是协同推进、纵深拓展法治政府建设，围绕适应引领改革主题，综合运用重点领域立法、打包修法、作出决定等方式，不断推动行政立法执法框架体系更加完善、行政立法执法针对性更强。2014年行政诉讼法第一次修改，直面法律实施中的难点问题，通过制度升级着力解决“立案难、审理难、执行难”。2017年行政诉讼法第二次修改，增加了检察机关提起行政公益诉讼制度，重点解决行政不作为。以上4个阶段，基本反映了我国行政立法执法一路走来的概况。

　　一、行政立法执法的成就

　　中国特色社会主义法律体系是在宪法统帅下，由七个法律部门组成，包括：宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等。截止到今年6月，现行有效的法律有282部，其中行政类法律94部，占比三分之一。行政法是我国法律体系中一个重要的法律部门。行政法调整的是行政机关与公民、法人和其他组织之间因行政管理活动而发生的法律关系。与民法商法调整横向关系不同，行政法调整的是纵向关系。行政法主体，即行政机关与行政管理相对人，在地位上是不平等的，行政行为不是平等协商的产物，而是行政机关的单方面意思表示，行政行为一经作出，不论相对人是否同意，都必须服从。行政立法的基本精神是，既要保证行政管理效率，又要维护公民、法人和其他组织的合法权益，使两者都得到兼顾，保持平衡。

　　依法行政包括4个方面，（1）行政机关的设定和产生，由法律规定；（2）行政权力有多大，由法律规定；（3）行政权怎么行使，依照法律规定；（4）为保证行政机关依法办事，对行政机关及其行政行为要进行监督。行政法的基本原则是职权法定、程序法定、处罚法定、公开公正、监督救济。

　　根据行政法的这一基本原则，我国行政立法的链条比较清楚，从实体到程序再到监督，行政立法执法的“四梁八柱”已经形成。一是行政执法职权方面法律实现领域全覆盖，职权法定得到全面体现。2018年3月《国务院机构改革方案》设置了53个行使对外行政职权的国务院组成部门、直属特设机构、直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局，这些行政机关都有行政执法职权方面的法律。二是一些重要的执法制度得以确立，保障严格规范公正文明执法。第一，规定严格的执法设定权。行政处罚法、行政强制法对行政法规、部门规章和地方政府规章的设定权限作了规定，从源头上规范行政执法权力边界，有效解决了行政处罚、行政强制过多、过乱问题。第二，明确不得以罚代管、重许可轻监管。行政处罚法规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。传染病防治法等88部法律同时规定行政处罚和责令改正，环境保护法等18部法律规定拒不改正的可以处以按日计罚、责令停业整顿、拆除等。行政许可法规定，行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督；应当建立健全监督制度，通过核查履行检查责任。第三，明确不得以罚代刑。行政处罚法等规定，违法行为构成犯罪，应当移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。三是执法程序方面法律点面结合不断推进，重要的执法程序制度基本确立。行政处罚法、行政强制法分别对行政处罚、行政强制的决定和实施程序作出规定。同时，一些重要执法程序制度散见于多部法律中，传染病防治法等20部法律确立了出示证件表明身份程序，环境保护法等5部法律确立了行政执法决定公开程序，食品安全法等23部法律确立了告知和说明理由程序，治安管理处罚法等7部法律确立了听取当事人意见程序，公务员法等8部法律确立了回避程序，核安全法等7部法律确立了听证程序，民办教育促进法等6部法律确立了行政决定送达当事人程序。另外，一些法律还确立了集体决定、审执分离等重要程序。四是监督救济方面法律更加完善，全面覆盖人员、行为和财政资金使用，并通过立法修法使法律制度更加严密、科学。监察法明确监察机关对行政机关工作人员的违法违纪行为实施监察，追究其个人政纪责任。行政复议法和行政诉讼法赋予公民不服行政行为的申请复议和提起诉讼权利，由行政复议机关监督纠正违法和不合理的行政行为，由人民法院监督纠正违法和明显不当的行政行为，并通过检察机关提起行政公益诉讼制度，着重加强对行政不作为的法律监督。国家赔偿法建立了国家赔偿制度，行政机关不仅要纠正行政违法行为，而且要对违法行为承担责任，给受到不法侵害的公民予以金钱赔偿，并且要消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。预算法、审计法规定了预算监督制度和审计监督制度，对行政机关的财政收支情况进行监督。

　　新修订的行政处罚法已于2021年7月15日正式施行。深入贯彻落实党中央关于行政执法体制改革重要决策部署，新行政处罚法围绕严格规范公正文明执法目标，对行政处罚设定权限、处罚制度、处罚程序等作了较大幅度的补充完善。为适应严格执法的需要，进一步发挥法规在国家治理中的积极作用，明确行政法规、地方性法规可以补充设定行政处罚，解决了上位法规定了违法行为但未规定行政处罚的执法依据空白问题。为保障行政执法既有力度又有温度，实现过罚相当，一方面增加了首违不罚、无过错不罚、从旧兼从轻等制度，另一方面细化没收违法所得制度，将没收违法所得普遍授权，明确违法所得计算标准原则上为因违法而所得的款项，以及对于危害公民生命健康安全、金融安全的违法行为的处罚追责期限由二年延长至五年。进一步完善行政处罚程序，增加了应急行政处罚、非现场执法两类执法程序；突出繁简分流，降低简易程序的适用门槛，扩大听证程序的适用范围；实现行政处罚“全链条”程序规定，增加立案、处罚期限、执法公示、全过程记录、法制审核等内容。

　　经过改革开放40年的实践，尤其是党的十八大以来行政执法领域的改革深入推进，行政立法执法从无到有，从零星到集群，取得了显著成就。

　　二、行政立法执法的问题

　　随着我国经济社会进入新的发展阶段，行政立法执法面临的任务越来越重，对行政立法执法的法治要求越来越高，行政立法执法存在的一些不适应、不协调的问题逐渐显现，与党中央要求、人民群众期盼、治理体系和治理能力现代化目标还有差距，一些新老问题亟待解决。

　　第一，整体协调性不够。在我国民主法治建设的起步和发展阶段，行政法领域采取了化整为零、先易后难、逐次推进的立法模式。过去四十多年的实践证明，这是一条适合我国当时国情、行之有效的立法路径，对于我国行政立法执法体系建成发挥了重要作用。随着我国进入新发展阶段，党中央提出改革创新、系统集成的新发展理念。现在看来，行政执法是一件事，将这一件事分成若干环节分由不同时期的多部法律规范，分期、分段立法带来行政立法执法整体协调性不够的问题日益突出。一是指导思想难以在各行政相关立法中同步体现。行政执法与社会经济发展密切相关，需要根据不同时期的重点任务确立相应的指导思想。比如，新修改的行政处罚法适应时代需求将解决执法不公和执法不力问题放在同等重要位置，这一指导思想在行政强制法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法中尚未得到充分体现。二是一些重要的执法制度在各法律中参差不齐。比如，新修改的行政处罚法规定了行政法规、地方性法规的补充设定权限，行政强制法没有这方面规定，且修法还未提上议事日程，客观上导致行政处罚权与行政强制权的立法脱节。还比如，行政诉讼法引入了行政行为无效制度，新修改的行政处罚法增加了处罚无效制度，但行政强制法、行政复议法中仍是空白。三是一些执法制度存在不衔接问题。比如，行政处罚法补充完善了行政处罚的委托制度，要求逐项委托，不得一揽子委托，但行政强制法明确行政强制措施不得委托。为解决行政执法规范整体协调性不够问题，一些地方作了有益探索，出台了行政执法条例，但由于法律位阶不够，解决力度有限。

　　第二，存在短板弱项。目前，行政执法领域还存在执法力量分散、执法交叉、随意执法、选择性执法、执法不到位等突出问题，需要补短板、强弱项，保障严格规范公正文明执法目标的实现。一是党的十八大以来，党中央明确提出推进行政执法体制改革，建立行政综合执法制度，在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域取得了积极进展。由于这项改革还处于持续推进过程中，行政处罚法对综合行政执法制度作了原则规定，整个行政立法执法尚未完全由分散型行政执法体制向综合型行政执法体制转变。二是行政检查处在行政执法链条的最前端、接触老百姓的最前沿，关乎社会对行政执法的感受度。这么一项重要的行政执法手段，相关法律规范散见于单行法中，且多侧重于赋予行政机关现场检查等权力，对于实施行政检查的门槛条件、审批手续、法定程序等尚缺乏统一、明确的规定，成为行政执法立法的明显短板。为解决重复检查、多头检查、检查不规范等突出问题，《优化营商环境条例》规定了“双随机、一公开”“合并检查事项”“跨部门联合抽查”“全覆盖重点监管、有针对性检查”等制度，但仅限于市场监管领域。三是证据在行政执法中非常重要，是行政执法行为合法性的事实基础。目前，与民事、刑事证据规则相比，行政执法证据规则较为欠缺，除了行政处罚法对证据形式、取证方式作了原则规定外，有关行政执法证据的法律规范较少，不能完全适应行政执法实践需要。如何构建一套既遵循一般证据要求，又体现行政执法特点，还能与刑事证据规则相衔接的行政执法证据规则，成为行政执法立法迫切需要补上的短板。

　　第三，没有充分反映实践新发展。一是随着我国经济社会发展，人工智能、大数据、区块链等新技术日新月异，对行政执法产生深远影响，最为突出的是行政机关利用电子监控设备固定、收集违法证据，开展非现场执法活动。新修改的行政处罚法增加了非现场执法程序，对电子监控设备设置、电子证据审核、方便当事人查询和陈述申辩作出规定。但是，其他行政立法执法对此基本上是空白，较非现场执法的实践发展需要相对滞后。同时，对于利用电子监控设备收集、固定违法事实，开展非现场执法，需要研究解决行政执法“过密”、过重这一根本问题，防止出现对老百姓要求过严、只方便行政机关等弊端，对此行政立法执法尚未有所回应。二是党的十九大报告提出，实施区域协调发展战略，深入推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展。随着区域协调发展的深入推进，必然带来跨区域执法的实际需求，行政立法执法尚缺乏高效的跨区域执法制度供给。三是长期以来，我国实行行政机关依法强制执行、申请法院强制执行的“双轨制”行政强制执行体制。实践中，有的部门提出裁执分离制度，由行政机关提出强制执行申请、法院合法性审查、行政机关实施强制执行。对于行政强制执行体制，目前只有行政强制法作出了规定，且没有体现最新实践成果。

　　上述存在的行政立法执法不适应、不协调的问题，要以习近平法治思想为指导，与时俱进、开拓创新，及时予以优化、调整、提升。

　　三、行政立法执法的前瞻

　　党的十八届四中全会决定提出“形成高效的法治实施体系”。习近平总书记提出全面依法治国要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性；要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。如何落实这些指示、要求，下一步，行政立法执法的重点是开展体系化、系统化相关工作，填补缺项，强化弱项，消除交叉重复，为依法行政、行政执法提供严密高效、协调统一、相互衔接的法律保障。具体立法路径可以探索顶层设计、同步完善的分头立法修法，也可以研究行政基本法典的编纂工作，创新丰富立法形式，进一步完善中国特色社会主义法律体系。

　　自20世纪90年代中后期以来，整体政府成为国家政府改革的新趋向。党的十八大以来，相对集中行政审批改革、综合行政执法改革、行政复议体制改革等体现整体政府理念的改革举措不断推出，取得了显著改革成果。下一步，可以考虑行政立法执法围绕整体政府理念来重塑、调整，从行政执法职权组织方面实行“大部制”，从行政执法体制方面实行综合行政执法，从监督救济方面实行统一的政府行政复议。相应的，有关行政执法程序、规则也要根据综合行政执法的要求进行相应调整，需要加强综合行政执法的范围事项研究，尽快构建行政处罚机关内部的调查、处罚、执行适当分离的分工制约机制，加强行政管理部门与综合行政执法部门之间的协调配合机制，等等。

　　改革开放四十多年以来，特别是党的十八大以来，在习近平法治思想的指引下，我国民主法治建设取得伟大成就、迈出重大步伐。行政立法执法作为最为活跃的法律集群之一，经历了从薄弱到勃发、由原则到严密的发展过程，取得了极大成就，积累了宝贵经验，前景未来可期。在迈向“第二个百年”的伟大征程中，需要以更大的力度融入法治中国、中国特色社会主义法律体系建设中，坚持民主立法、科学立法、依法立法，聚焦重点领域和薄弱环节，着力协同推进和纵深发展，为法治国家、法治政府、法治社会一体建设提供坚实的法律保障。

　　编 辑： 陶宏林

编辑：谭敏