【山东】威海出台首个实体性地方法规 保护城市风貌

        11月9日,由法制日报社与山东省威海市人大常委会联合主办的设区的市立法工作座谈会在威海举行。

　　在围绕“用好地方立法权,促进实现良法善治”主题进行座谈之前,与会专家每人都拿到了一本《威海市城市风貌保护条例》(下称条例)。

　　条例是威海市出台的首个实体性地方法规,自今年11月1日起正式施行。

　　“请各方面专家学者共同总结威海市城市风貌保护的立法经验和做法,共同会诊和把脉地方立法工作的得失,共同探讨如何做好设区的市立法工作,很有针对性。”参加座谈会的全国人大常委会法工委研究室处长刘运龙说。

　　与此同时,参加座谈会的不少专家对条例中的一些规定产生了兴趣。

　　“条例对行政机关及其工作人员不依法履行城市风貌保护职责的,规定了相应行政处分措施。我认为,这样的规定和立法思路值得关注。”山东大学法学院副院长王丽萍说。

　　“这部法规,在规定了公民违反法律规范的处罚和强制措施的同时,还在很大程度上对政府部门的行为进行了规范。”威海市人大常委会常务副主任、市委政法委书记刘茂德说。

　　明确政府义务法律责任

　　威海市人大常委会认为,地方性法规既是管理规范,更是服务规范。在规定国家机关的管理职权、强制手段,公民的守法义务及对公民违反法律规范的处罚和强制措施的同时,要对国家权力予以约束,通过法规平衡国家公权和公民私权,建设服务型政府,规定国家机关提供服务的义务以及国家机关不履行服务义务应承担的法律责任。

　　为此,条例用五分之三左右的条款,规定了政府及相关部门在城市风貌保护中的义务及违反条例需要承担的法律责任。法律责任一章中首先对行政机关及其工作人员在城市风貌保护中的不作为、违法作为等行为,规定了行政处分措施。

　　条例第五十三条规定,各区(县级市)人民政府或者有关部门及其工作人员有“具有保护价值的项目面临被拆除、损毁、破坏等风险,接到有关单位或者个人的报告后未在法定期限内作出处理的”“擅自批准影响城市风貌的建设工程的”等情形的,由本级人民政府、上级人民政府及其有关部门或者监察机关依据职权批评教育、责令改正,并视情节可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　在城市规划、洋房和传统村落的保护等方面,条例都作出了明确规定。

　　“举例来说,如果个人对海滩造成破坏,即使不制定这部法规,也有治安管理处罚法、土地管理法等法律来管。然而,政府如果要在海岸线搞建设或者拆除一些建筑,就没有法律法规来约束。威海拥有独特的历史文化古迹和风景名胜,这些都需要通过立法来保护,而政府在其中负有不可推卸的保护义务和责任。”威海市人大常委会法工委主任张吉军说。

　　王丽萍指出,地方立法应规范地方政府的权力,让地方政府在上位法缺位的情况下,在地方性法规或者地方政府规章的框架内行使权力,杜绝地方政府印发红头文件自设行政权力的违法现象,从而使地方政府的行为更加规范。因此,要坚守地方立法的初衷,从一开始就杜绝利用地方立法谋求政府扩权、部门争利的想法,让地方立法始终朝着正确的方向发展。

　　创新罚则减少自由裁量

　　值得注意的是,条例对执法部门进行了明确。

　　条例第五十六条明确,违反本条例规定,有下列行为之一的,由海洋与渔业部门责令限期改正、恢复原状,没收违法所得,并处以下罚款:(一)擅自围海养殖的,处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十五倍的罚款；(二)擅自在本条例第二十九条规定的区域内围海、填海或者从事新建港口、码头等活动的,处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金二十倍的罚款。

　　刘茂德介绍,针对以往存在的职能分工限制等问题,条例健全了城市风貌保护联动机制,从整体上提出风貌保护要求,有效杜绝了单一部门决策的片面性。

　　此外,条例还对罚款的计算标准进行创新性设计,由习惯性按照固定数额处罚,改为按照违法所得、破坏城市风貌的面积和建设工程造价的一定比例等处以罚款。

　　条例第五十七条明确,违反相关规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五的罚款；无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十的罚款。

　　“法规在罚则上作了创新调整,不再是具体的罚款数额规定,而是贯彻过罚相当原则,这样的规定加大了违法成本,也减少了部门的自由裁量空间,增强处罚数额设置的科学性。”张吉军说。

　　立法必须考虑可操作性

　　“与当初的一审稿相比,条例在强制性规范、罚则上都作了细致规定,明确了处罚部门和处罚主体,处罚的标准更加科学合理。这样修改之后,操作性更强,原来的是原则性更强。我们在审议的时候觉得,原来的规定看完之后,却想不起来看了什么。现在的条例看完之后,对海岸线多少米之内不能搞建设都一清二楚。”张吉军说。

　　在参加座谈会的专家看来,这种保证法规可操作性的立法思路,值得其他地区借鉴。

　　清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长于安表示,长期以来,基层管理机关享有极大的自由裁量权限,这种近乎失控的裁量权不但为滥用职权和以权谋私提供了制度上的可能,而且也为主管部门推诿职责和不作为渎职创造了条件。在建设法治政府的新条件下,一些行政机构开始利用法律体系的不完善,在公法与私法的关系上寻找借口,常常以不介入民事争议为借口逃避职责和消极怠政。这种以不越法界为由的系统化的职责推诿,是极其不负责的。

　　“任何人都不能把城乡社会治理完全推给市场自由交易和自主性社会的自治。任何市场交易和社会自治都必须在法定秩序下进行,否则就不可能维护社会公正和实现社会正义。自由竞争优胜劣汰的市场是社会分化的机制。把社会治理的矛盾完全推给市场机制,在很大程度上就是交给以强凌弱的分化机制。”于安说。

　　于安认为,在城乡建设和管理上,必须首先依靠通过法规形成的秩序,政府承担起维护法律秩序的责任,才能使社会关系健康起来,包括使市场交易机制和平等协商的社会自治发挥应有的作用。只有市场是不可能实现社会正义的,也不可能实现社会安定。

　　“法的生命力在于实施,因此,立法工作必须坚持有特色、可操作。当前,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决问题。在立法工作中,我们坚持法规内容要有特色、能看懂、好执行,能具体的就具体,能明确的就明确,注重法规的实效性,切实增强法规的针对性和可执行性,确保法规立得住、行得通、真管用。”山东省人大常委会法工委法制三处副处长田丙昆说。

 

编辑：河南人大网编辑部