关于进一步完善县级部门预算改革的调查及建议

 

部门预算改革是对传统预算管理方式的重大变革，不仅改变原有的编制程序、编制方式和思想观念，而且也是实现财政科学化、精细化管理的关键环节。国务院、财政部明确要求，2010年底县级财政必须全面实施部门预算。近年来，县级财政部门按照公平、透明、规范、高效的原则，大力推进部门预算改革。有效地规范了政府的理财行为，提高了预算的完整性及财政资金分配的透明度，为政府部门全面推行部门预算改革打下了坚实的基础。但是，由于经济发展水平、现行管理体制、预算法规及部门利益格局等因素的影响，也暴露出一些不容忽视的问题和不足。下面，我们就县级部门预算的编制与实际过程中遇的问题和对策及建议，谈一点粗浅的认识。

一、县级部门预算改革存在的问题

（一）思想认识不到位。由于部门预算改革涉及到一些部门利益的调整，某些部门的思想认识很难到位。特别是行政性收费和罚没收入较多、各项支出比较宽裕的部门，对推行部门预算改革有种种看法，甚至存在抵触情绪。其主要原因在于一些部门认为本单位组织的行政事业性收费收入、罚没收入、其他收入等非税收入不应列入财政资金范畴，应属单位自有收入，部门预算的推行造成了本部门利益受损，因此，对部门预算改革工作不理解、不支持、不积极，往往应付了事。财政部门内部对推行部门预算重要性的认识也不统一，大部分人认为实行部门预算，改进和规范预算编制工作，不仅是强化预算约束，提高预算法律效力的重要手段，而且是依法治国和依法行政在财政工作中的重要体现，改革势在必行；少数人则认为推行部门预算是财政部门“自己革自己的命”、“搬起石头砸自己的脚”。对推行部门预算在思想认识上的不到位，阻碍了部门预算改革的推行。

（二）可用财力有限。由于财力紧张，部门预算无法落到实处。这是延津县实行部门预算改革的“瓶颈”，也是部门预算改革至今不能很好推开的主要原因。因此，部门预算改革更多停留在形式上，实质性的内容不多、不深。同时，有限的财力也使预算难以细化，距离部门预算的要求尚有差距。

（三）项目预算落实难。由于项目管理体系不完善，预算编制仅停留在短期性计划层面上，部分专项资金在年初部门预算中难以落实到具体项目。先由财政切块分配资金，由各部门分解落实到具体项目或执行部门，预算执行随意性大，造成与一般性公用支出相混淆或有计划无落实的情况，影响了资金的使用效益。

（四）制度建设相对滞后。由于部门预算尚未建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中,项目缺乏可比性, 可行性论证也不够充分, 难以做到按轻重缓急排列次序。由于绩效评价体系尚未健全，项目支出的实施过程及其结果无法进行有效的绩效考核,实际中存在各部门争着上项目、多立项多要钱的现象, 降低了财政资金的使用效益。

（五）缺乏科学合理的公用经费定额体系。部门预算要求各部门按照基本支出预算和专项支出预算两部分内容细化预算编制。预算单位所有的收入、支出都要严格按照规定的科目列入预算。其中，基本支出预算，按照预算定额标准准确编制；专项支出预算，按照项目任务和费用定额编制。这就要求作为编制部门预算依据的公用经费定额必须科学合理。目前，尽管延津县在编制预算时采取了“零基预算”，但尚未建立起科学合理的公用经费定额体系，大多数部门正常公用经费的分类划档、定额管理的类档划分不够科学。只有合理分配预算，才能增强预算执行的严肃性。行政事业性收费收入和罚没收入仍然存在收支挂钩现象，导致了部门单位之间财政资源分配不平衡，出现了部门间苦乐不均的现象。即便是对支出项目进行了细化，也达不到编制部门预算的要求，这就影响了部门预算执行的严肃性。

（六）预算编制人员的业务水平有待进一步提高。实行部门预算是我国在财政支出管理上推出的一项重大管理改革，旨在建立与社会主义市场经济体制相适应的预算管理体系和公共财政框架，保证政府预算完整，实现政府预算统一。部门预算编制的质量如何，关系到预算能否有效执行和各项政策的贯彻落实。因此，部门预算的编制十分重要。由于部门预算是一项新生事物，政策性、业务性、技术性都很强，这就要求预算编制人员具有的较高的业务知识和政策水平。但是，目前大多数预算编制人员没有进行过系统正规的相关知识培训，甚至有许多人不了解部门预算的操作规程和要求。预算单位的领导和财务人员对部门预算更是知之甚少，根本不了解部门预算是怎么回事。在这种情况下，根本无法实施真正意义上的部门预算。

二、进一步完善县级部门预算改革的对策及建议

（一）加大宣传力度，转变理财观念。部门预算改革涉及面广，政策性强，触及到利益格局的变化，需要加大对部门预算的宣传力度，使大家充分认识推进部门预算改革、加强预算编制管理对构建公共财政体制、落实科学发展观和建设和谐社会的重要性，争取社会各方面的理解和支持。同时，要加强组织领导，营造良好的工作氛围，统一思想，转变理财观念，耐心细致地做好服务工作。财政部门要积极向党委、人大、政府汇报改革情况，争取领导机关的支持，主动加强与各部门的沟通协调，取得相关部门的理解配合。各部门各单位也要从讲政治、识大局的高度出发，充分认识推行部门预算的重要意义，自觉支持、配合财政部门推行部门预算改革。

（二）积极培植财源，壮大县域经济实力。推行部门预算必须以一定的可用财力为基础，在当前财力可用与财力需求存在较大矛盾的情况下，积极培植财源，大力发展县域经济是解决这一矛盾的根本途径。因此，要解决县级因财力不足而影响推行部门预算改革的问题，必须壮大县域经济实力，提高县级财政可用财力的保障能力。同时，上级要通过优化财政支出结构，积极筹措资金，增加一般性转移支付资金规模，加大对财政困难县的支持力度，切实帮助解决财政困难，为县级推行部门预算提供坚实的经济基础。

（三）加强预算内外资金的统筹安排力度，建立滚动项目库，编制真正意义上的综合预算。县级财政部门要按照上级的要求，加强对各项征收计划的预算管理，清理整顿行政事业性收费、基金项目，将保留项目逐步纳入预算内管理。加大综合财政预算改革的力度，深化“收支两条线”管理改革，加快对单位预算外等各项财政性资金和其他收入实行集中统一收缴，将其纳入部门预算管理的进程，切实做到预算内外资金统筹安排使用。项目支出也要体现预算内外资金以及其他资金统筹安排的要求，建立滚动项目库。财政部门要加强对预算项目库的管理，除因重大政策调整或不可预见因素而发生的临时项目外，部门预算项目安排要按照轻重缓急并结合财力状况，优先安排项目库中急需和可行的项目，实行滚动管理。

（四）强化制度建设，促进部门预算管理科学化、规范化。加强预算管理的制度建设，依法制定并不断完善预算管理制度和办法，对部门综合预算的编制、执行、监督等各项工作进行详细的规范。同时建议上级部门尽快修订《预算法》及其实施细则，使部门预算编制有法可依。

（五）科学合理地确定行政事业单位公用经费定额标准。公用经费定额标准的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的需要，又要充分考虑政府财政部门财力的可能，将定额标准建立在较为可靠的财力基础上，兼顾需要与可能，量入为出、量力而行。同时对不同性质的部门制定不同的定额标准，还要简便易行，便于操作。只有这样才能保证编制的部门预算顺利实施。

（六）定期培训，进一步提高预算编制人员的业务水平。首先，上级财政部门要加强对县级推行部门预算的业务指导。要定期组织部门预算编制管理培训班，加强县级财政部门预算编制人员业务培训，并对县级部门预算编制与管理提出指导性的意见，帮助、支持县级部门预算的推行工作。其次，县财政部门要加强对部门领导及财务人员的业务指导和培训，让部门领导和财务人员能了解部门预算、理解部门预算、支持部门预算、执行好部门预算并配合做好部门预算各项工作。

（七）建立部门预算数据库，提高部门预算编制的质量。通过清理财政供给范围，开展财政资源调查，建立一套完整的部门预算数据库。财政部门要加强对数据库的管理，必须做到各项基础数据真实、有效、不重不漏，并及时维护、更新基础信息，保证数据的安全、适时、准确。数据库能够使财政部门全面掌握部门预算单位的人员状况、占用公共资源情况，为测算基本支出定员定额标准提供参考，从而促进部门预算编制工作的规范化、科学化。

（八）增加预算编制和审批的时间，切实提高预算编制的准确性和严肃性。安排充足的编制时间是保证预算编制质量的重要条件。为了使预算的编制有较充分的筹备、测算、讨论过程，建议将年度预算编制提前半年着手准备，以保证经济资料搜集、指标测算、项目取舍等工作的必要时间，从而提高预算编制的准确性。为了使人大充分行使对政府预算的审批和监督权力，建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询，切实提高预算编制的严肃性。(延津县人大财工委)