在人大工作实践中坚持和完善人民代表大会制度

    人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。人民代表大会制度博大精深，坚持和完善人民代表大会制度任务艰巨。如何在工作实践中坚持和完善人民代表大会制度，不断开创人大工作新局面，是各级人大及其常委会面临的新课题。近年来，我们结合工作实际，对坚持和完善人民代表大会制度进行了积极探索。

    一、始终不渝地坚持人大工作的正确政治方向

    坚持中国共产党对人民代表大会的领导。人大工作坚持正确方向，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导。实践证明，中国这样一个大国，没有共产党的领导，必然四分五裂，一事无成。毫不动摇地坚持党对人民代表大会的领导，是做好人大工作的前提和基础。人大的各项工作，都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治理国家。多年来，中共上海市委加强对市人大工作的领导，定期研究人大工作，支持人大依法履职，充分发挥地方国家权力机关的作用；市人大常委会党组以制度形式规范了向市委请示报告的具体内容、程序、形式等，自觉接受市委领导，确保党的意志在人大工作中得到贯彻落实。

    进一步发挥人大职能作用，不断加强和改善党的领导。我们把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一贯穿于人大依法履行职责全过程，特别是在重大的政治关键时刻，确保与党中央和市委保持高度一致。充分发挥人大的职能作用，使党关于国家事务的重要主张和地方国家事务的重大决策，通过法定程序成为地方性法规和决议决定。2008年，我们在编制地方五年立法规划时，将与本市经济社会发展关系密切而又急迫的重要项目列入规划，并首次设立项目资源库，对141件储备立法项目实行动态管理，努力通过立法，实现党的主张与人民意愿的统一。围绕市委的中心工作，认真行使决定权，按照法定程序，分别就浦东新区综合配套改革试点、促进和保障2010年上海世博会筹办、节约资源能源、小城镇社会保险、城镇养老保险等涉及改革、发展、稳定以及人民群众切身利益的重大事项作出决定。在依法行使人事任免权过程中，既认真贯彻落实党委意图，使党组织推荐的人选经过法定程序成为国家政权机关的领导人员，又完善人事任免工作规程，将人大常委会组成人员的意见及时反馈给市委，进一步增强任免工作的民主性。在颁发任命书时向被任命人员赠发宪法和监督法，努力增强其国家意识、法治意识和公仆意识。实践证明，在党的领导下，充分发挥地方国家权力机关在国家政治生活中的作用，有利于加强和改善党的领导、巩固党的执政地位、提高党的领导水平和执政能力，有利于提高“一府两院”的公信力，有利于实现国家长治久安与社会和谐稳定。

    二、聚精会神地完善人民代表大会制度

    坚持人民代表大会制度，必须在实践中不断丰富、发展和完善这一制度，使中国特色社会主义民主政治制度的巨大优越性更加充分地体现出来。

    加强立法工作，为城市发展提供坚实的法制保障。适应上海快速发展的新形势，我们将立法决策与改革开放重大决策结合起来，围绕振兴上海经济、促进浦东开发开放、转变发展方式等关系上海发展的重大问题，加强地方法制建设。1996年制定的外高桥保税区条例，是第一部专门为浦东开发开放制定的重要法规，在当初认识尚未统一、体制尚未理顺的情况下，市人大常委会通过立法确定保税区的功能定位和运行机制，为上海扩大对外开放奠定了法制基础。2003年，面对突如其来的非典疫情，市人大常委会快速应对，仅用7天就按程序通过了《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》，保障了上海经济社会发展的正常秩序。随着国家法制建设的发展，我们又将立法重点从经济、行政管理领域逐渐拓展到社会领域，促进就业、法律援助、妇女权益保障、志愿服务等法规相继出台，使社会领域的问题及时得到法律规范，为改善民生提供了有力的法制保障。

    保障人民民主权利，畅通反映社情民意渠道。为更好地支持和保障人民当家作主，增强选举、表决的公正性和民主性，市人大常委会在2006年区、县人大代表直接选举时，首次采用“上站、上门、上网、上线、上机”相结合的方式进行选民登记。为进一步增强代表的履职意识和履职能力，我们组织开展了初任代表培训、与各工作领域相关的专题培训以及专项业务培训等。《加强市人大代表密切联系人民群众的若干意见（试行）》以及代表参与信访、议案和书面意见督办等制度的制定，使代表联系人民群众进一步做到制度化、规范化。本届市人大常委会组成人员还建立了联系基层代表“全覆盖”制度，努力使人大工作更加符合群众意愿。为扩大公民有序参与人大立法工作，上海在1994年首次就《保护消费者合法权益条例（修订草案）》向社会公开征集意见，2001年，首次就《中小学校学生伤害事故处理条例（草案）》举行立法听证会，2003年首次公开邀请市民旁听市人大常委会会议并设立区县视频会场，2004年开展未成年人保护立法时专门听取未成年人的意见并在法规中采纳了相关建议，2006年《上海市绿化条例（草案）》到社区开立法听证会。2008年，《上海市房地产登记条例（修订草案）》的立法听证会首次作全程网上文字直播，并在广泛征求市民和社会各界意见的基础上进行多次修改。“开门立法”的形式日益丰富，制度日益规范，民意民智的汇聚有效提高了立法质量。

    加大监督力度，推动“一府两院”依法行政、公正司法。人大对“一府两院”监督的目的，就是要确保宪法和法律得到有效实施，确保党的路线方针政策得到及时贯彻落实，确保公民的合法权益得到切实维护和尊重，确保行政权、审判权和检察权得到依法正确行使。近年来，市人大常委会深入调研“一府两院”工作，认真梳理情况、分析问题，抓住事关全局和民生工作中的热点难点问题，将其作为人大履职的重点持续推进，有力推动和支持了“一府两院”依法行政、公正司法，让人民群众切实感受到人大监督的力度。针对经济快速发展带来的环境污染问题，市人大常委会连续5年检查《黄浦江上游水源保护条例》执行情况，曝光和纠正了一些单位的违法行为；根据代表书面意见反映的情况，连续5年跟踪监督教育公建配套情况，最终促成全市36所缺配学校建设的完成；加大对财政预算的监督，连续7年跟踪监督财政转移支付等。这些措施都有力地推动了“一府两院”的执法工作。2008年，市人大常委会按照中央关于深化行政管理体制改革的总体要求，检查市政府62个部门实施行政许可法的情况，推动解决缺乏法律依据设定许可的问题，并支持市政府取消148项行政事业性收费，及时停止执行两件法规中涉及行政事业性收费的条款，促进了本市新一轮行政管理体制改革，推动政府切实转变职能。市人大常委会还不断探索司法工作监督的有效途径，通过组织代表旁听法院庭审等，调研行政案件审判工作情况，督促法院依法履行行政审判职能，督促行政领导出庭应诉，更好地保障公民合法权益，推动行政机关提高执法水平。

    解决民生问题，维护、实现和发展好人民群众的根本利益。民生无小事，人大要切实保证权为民所用，就必须高度重视解决民生问题。上世纪90年代，上海蔬菜供应紧张，菜价居高不下，市人大常委会经多次实地视察，推动副食品经营体制改革，解决“菜篮子”问题；2005年起，以大卖场肉制品、饮用水等为重点，连续开展“从田头到餐桌”的深入调研和视察，督促完善食品监管体制。1999年，在修改有关法规时注意平衡社会各方利益，支持和推动政府先后安置9000多名残疾人车主重新就业，稳妥处置各类违法经营三轮机动车3万余辆，圆满解决城市交通管理的“老大难”问题。加强特殊群体权益保障法制建设，先后制定保护老年人、妇女、未成年人、残疾人、少数民族、华侨侨眷权益的地方性法规，并开展执法检查，督促法规得以执行和落实。2008年，开展了历时半年的“公交优先”战略落实情况专项监督，期间征集17000多人次意见，进行多次明察暗访，就突出公交行业公益性、降低出行成本、规范市场化运作机制、强化政府监管职能、调整完善公交线路等提出意见，推动有关部门建立联席会议制度，新辟、延伸和调整公交线路200余条，解决了一批群众反映强烈的问题，受到群众好评。

    三、与时俱进地谱写坚持和完善人民代表大会制度新篇章

    坚持和完善人民代表大会制度是一个动态、发展的过程，不可能一蹴而就。人大工作的每一个进步，都是在解放思想、不断开拓前进和坚持继承创新相统一的基础上取得的。目前我市的人大工作尽管取得了一些成绩，但与新形势新要求相比，还有不少差距和不足。比如，对有些经济社会发展迫切需要、代表呼声较高的法规，制定和修改得不够及时。这类法规往往涉及的矛盾比较集中，涉及的利益关系比较复杂，协调难度大，对此我们要进一步解放思想，冲破不合时宜的种种思想障碍，在推进工作时胆子更大一点，力度更大一些。在执行监督法的过程中，有时敢于监督的力度不够，有时善于监督的方法欠佳，影响了监督效果。常委会审议意见的跟踪督办机制还要进一步健全，代表议案和书面意见的督促落实工作还要不断加强。常委会反映和整合社情民意的质量和时效、根据经济社会形势变化及时调整工作安排的机制等都有待改进和提高。

    针对存在的这些问题，我们要不断提高政治思想水平，充分发挥人大集体行使职权、依法依程序办事的优势，进一步落实与人大工作相关联的已有法律，努力扩大常委会工作的公开性和透明度，主动接受人民群众的监督，增强市人大及其常委会在人民群众心目中的公信力。要把服务全市工作大局作为重要指导思想，扩大公民对人大立法工作的有序参与，健全立项论证制度，形成多方参与的立法起草机制，加强立法后评估工作。探索干部任后监督、计划预算监督、司法工作监督的有效途径，强化对审议意见整改情况的跟踪监督，努力使立法、监督等工作在上海改革开放过程中发挥更加重要的作用，为上海经济社会发展和现代化建设提供坚实的民主法制保障。要进一步体现“以人为本”要求，敢于直面社会突出矛盾和人民群众关心的突出问题，在维护和保障人民群众物质利益的同时，高度重视和保护人民群众的民主权利，及时发现并督促纠正损害群众利益的各种问题。健全民主制度，充分发扬民主，畅通社情民意反映渠道，“让市民走进人大，让人大走近市民”，使各阶层和群体的意愿得到充分反映和平等表达。密切人大代表同人民群众的联系，保障代表的知情权，保护代表的履职积极性，提高代表议案和书面意见的办结率，更好地发挥人大在联系群众、反映民意、化解矛盾方面的重要作用。

    随着社会主义现代化国际大都市建设和民主法制建设的推进，上海各级人大及其常委会担负的政治责任将更加重大，承担的履职任务将更加繁重。我们要深入贯彻落实科学发展观，进一步加强人大及其常委会自身建设，围绕确保经济平稳较快发展、确保民生得到持续改善、确保社会和谐稳定、确保世博会筹办有序推进，提高履职能力和履职水平，努力开创上海人大工作新局面，为推进上海改革开放和中国特色社会主义民主政治建设作出新贡献。