常态质询的意义

轻便有效的法定监督方式 　　质询是我国宪法和法律规定的人大行使监督权的一种重要方式，它是人大和人大代表的知情权的体现，又是构成人大监督权体系的重要一环。在西方，特别是英国议会，质询是最常用的、便捷的监督方式。 　　质询首先是人大行使知情权，了解政府执法情况与问题，将政府置于阳光之下，并及时沟通人大与政府之间的信息。政府也可以借此了解人大对政府的要求，改进自己的工作。 　　更重要的是，质询是人大行使监督权的一种方式，也是体现政府对人大负责的日常形式。经过质询，如果人大代表或人大常委会组成人员认为政府及其有关部门未能作出令人信服的答复或未采取有力的改进措施，甚而发现政府官员有失职、渎职、违法等情况，那么，质询的后续监督方式，就可以是由人大组织有关问题的专门调查。经调查，如果证明有关政府官员确有重大过失和违法犯罪行为，人大及其常委会可以敦促官员辞职，或依法采取罢免、撤职等举措。 　　质询的问题范围虽然我国法律上没有明确的规限，但也不是漫无边际，其重点应当是对政府实施宪法和法律、制定某项政策法规、某项重大决定或举措中的合法性、妥当性存有疑问，才有必要提起质询。否则，事事干预行政事务，动辄提起质询，过度干预行政行为，会超越人大权限，产生包办代替行政工作之嫌。 　　这里需要明确一个权力的界限，即人大对政府及其官员的监督，主要是政治(政策，即大政方针)与法律监督，而不是具体工作监督。工作监督一般应属于政府的首长负责制、行政上下级和政府监察部门的监督职责范围。政府对人大负责，主要是负政治责任，也包括某些法律责任，如实施法律的责任，人大只针对政府与官员的公务行为进行监督。法律责任主要由司法机关去追究。 　　所谓政治责任，是指政府及其官员所作所为，必须合法、合理、合目的性(合乎为人民服务、谋福利的宗旨)，其决策(包括所制定的政策、法规、规章、行政命令、重大行政举措等等)符合人民的意志与利益。如果有重大失误(包括用人失察，其所管辖的机关、人员有重大过失和渎职行为)，导致严重损害国家和人民的利益，即使他本人并无违法犯罪行为，不受法律追究，也要承担政治责任。轻的要向人大或人民道歉，接受降级扣薪等行政处分，重者要自请辞职或被撤职、罢免。 　　质询被搁置的观念与制度约束 　　1980年，笔者被调到刚成立的全国人大法制委员会工作的次年，有幸旁听了五届全国人大三次会议上“共和国质询第一案”：170多名北京代表团的代表联署，就宝钢工程建设问题向冶金工业部提出质询案。当时人大代表对现代化、自动化的炼钢还不甚了解，对其巨大的投资，特别是代表们长期以“自力更生”为自豪的国策的熏陶，听说宝钢要不远万里从澳大利亚等国进口高质量的原料矿石不理解。在代表们连珠炮似的提问下，部长一时也解释不清，直冒冷汗。不过，事后也没有对部长采取什么不信任或导致检讨、辞职、罢免之类的进一步措施。 　　此后，地方人大也尝试过质询。其中以1989年湖南省第七届人大二次会议上的质询最为有力，一位副省长被依法罢免，引起轰动。总体说来，除极少数地方人大以外，绝大部分地方人大20多年来质询案例为零，全国人大会上的质询案例也长期是孤本。 　　为什么质询作为我国人大监督的一个重要方式被虚置?这与我国2000多个各级人大，350万名各级人大代表的数量相比，有些不协调。 　　既然质询在人大的监督体系中是便捷有效的重要一环，为什么将它搁置不用呢?这里有观念问题，也有制度问题。 　　从观念上看，政府方面的民主宪政观念的欠缺。法治政府除了必须依法行政而外，还应当是责任政府。“对人民负责”不应只是一句政治道德格言，而是宪政国家的一项基本制度和执政原则。我们有些政府官员，以为只要我不犯法，就可以心安理得，稳坐首长铁交椅。其决策失误，导致人民生命财产的巨大损失，通常只是以“付点学费”为辞，或者轻飘飘讲几句“我也有领导责任”的话，就搪塞过去。 　　质询往往被视为对政府的“挑刺”，特别是当代表因不了解政府带专业性的工作而提出一些被政府视为“无知”的问题时，就有所厌烦。其实，这也恰好说明是政府方面的资讯不够公开所致。 　　从体制方面来看，怕搞质询会形成“同政府唱对台戏”，使政府下不了台，因此影响人大与政府的关系。这种顾虑又是受我国长期以来的政治传统和体制所约束的。 　　从法律文本上讲，人大是权力机关，但政治现实中，人大的权力还不够到位，导致政府的权力、地位事实上高于人大。政府不仅控制本地区的一切资源，可以自行支配；即使人大的经费也仰给于政府。 　　人大的成分结构不合理，特别是政府主要官员也都是人大代表。某市433名中，国家机关干部和国有企业负责人的比率约占85％，如此人大代表的身份构成，事实上使人大成了政府官员的大本营，人大对政府的监督，岂不成了“自己作自己的法官”，自己质询自己。 　　一些地方人大常委会主任由同级党委书记兼任，更多的市、县级人大常委会主任(多曾担任当地党委的重要负责人)在党内的职务一般是党委委员，而政府首长是党委书记的第二把手，质询政府首长，无形中会导致暗含问责于地方党委负责人的误读，这就不能不给人大代表监督政府产生一些顾虑。 　　常态下的人大质询 　　为了改变人大的质询虚置状况，推进人大监督质询走向常态，需要采取一些改进措施。 　　人大应牢牢把握自己作为人民权力机关的角色，排除各种顾虑，名实相符地履行对政府监督的职责。依法主动采取质询、特定问题调查这类已予法定的监督方式，而不是绕过误被当成“烫手的山芋”的质询，去另辟蹊径，热衷于其他方式(当然不排除创设既有效又合法的方式)。 　　修订人大组织法或议事规则，改进质询的程序，提高质询的质量。如原则规定质询内容的适当范围，凡符合质询的条件(代表资格、人数和质询范围、程序)的，主席团或主任会议一般都应依法安排质询，无权搁置；参与质询者事先对质询主题、问题和对象有初步的调查了解和研讨，尽可能使问题问在点子上；经质询后，如果未能达到多数质询者的要求，或发现新的情况与问题，要规定后续的措施与程序。如进行再质询、责成被质询者限期作出检查、改进，或启动其他监督程序，如成立调查委员会、调查组；质询者依法联名提出处理的议案，提交人大常委会审议，作出相应决定，等等。 　　把握质询的“度”。人大代表需要对质询这种方式有妥当的理解，不要仅仅把它只当成对政府的质问、责问或问责。质询的目的和结果，并非必然导致对政府的不信任或促使官员下台。其实，质询较多是同政府沟通信息，实现代表的知情权，反映民意，包括从正反两方面给政府献策或警示，从而使政府方面从被质询中有所收获，感到人大并非故意为难，而是在监督中也体现了对政府的支持。 　　如果使质询成为政治习惯，质询就不是生硬可怕的，双方也会习以为常了。不妨借鉴英国议会的质询制度化、经常化的设计，使质询等监督方式逐渐步入常态。如规定每次人大全会期间，安排一定时间为质询时间；人大常委会会议每年也可安排几次询问和质询，这也可在政府及有关部门向人大作工作报告时进行。 　　政府要善于当质询的“主人” 　　按照宪法规定，政府必须对人大负责，接受人大通过质询等方式的监督，是责任政府不可回避的日常形式。 　　政府应尊重人大代表的知情权和监督权。事先作好充分准备，以谦恭、审慎的态度解释质疑，接受正确的批评建议，不妥当的意见也要实事求是地解释。 　　当然，政府接受质询不只是应付人大的单方面要求，也是有益于和疏通政府与人大、与民众之间隔阂的渠道，实现“双赢”，使人大实现人民的权力，政府以质询为压力和动力改进工作。更重要的是，即使政府认为自己的决策正确，如果得不到人大的及时理解和支持，政府也应当借质询之机，予以充分解释。政府不应是被动地应付质询者，也要成为质询中的主人。 　　其实，全国人大和国务院可以带头实行质询。窃以为，有条件的话，最好请国务院总理带头主动参与被质询。我国总理每次在人大会议期间召开答记者问，实际上也是一种“准质询”，只不过记者只是行使知情权，而非质询权，不属于权力范畴，没有法律效力。可以将这个已成惯例的记者会，升格为人大的质询会，可以结合人大审议政府工作报告同时进行，政府首长参加人大会议就不应是去训话，而是接受询问或质询。总理直接参与被质询，在我国思维习惯与政治传统上可能一时难以做到，但这终究是未来民主发展的前景。（摘自《人民之友》）

来源：中国人大新闻网