主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照省人大常委会和省政府2006年立法计划安排，我们起草了《河南省工伤保险条例（
草案）》（以下简称《条例（草案）》）。受省政府委托，我就《条例（草案）》的起草情
况作如下说明：
一、制定《河南省工伤保险条例》的必要性和依据
2003年4月27日，国务院颁布了《工伤保险条例》（国务院令第375号），自2004年1月1日起
施行。为了贯彻落实《工伤保险条例》，省政府制定了《河南省实施<工伤保险条例>暂行办
法》（豫政〔2003〕54号，以下简称《办法》）。《办法》施行近三年来，对贯彻落实《工
伤保险条例》，保障职工合法权益，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险起
到了重要作用。截止2006年10月底，全省18个省辖市全部实施了工伤保险社会统筹，参保人
数达到419万人，较2003年底200万人翻了一番。工伤是工业化进程中用人单位难以避免的劳
动风险。随着经济社会的发展、工业化进程的加快和务工人员的增多，工伤事故发生率明显
上升。同时，企业经营模式和用工形式的多元化使得很多工伤事故得不到及时妥善处理，导
致工伤纠纷大量出现。据统计，近几年各地劳动保障系统发生的行政复议、诉讼案件及劳动
争议案件中，近50%是由工伤问题引起的。妥善解决这些问题和矛盾，保障劳动者合法权益
、促进工伤预防、分散用人单位的工伤风险，对于和谐劳动关系和促进和谐社会建设具有重
要意义。因此，按照国务院《工伤保险条例》的立法精神和原则，结合我省实际，制定一部
具有我省特色的工伤保险地方性法规是非常必要和迫切的。
一是以人为本，构建社会主义和谐社会的需要。建立健全包括工伤保险制度在内的社会保障
体系，是党的十六大提出的全面建设小康社会目标的重要内容。党的十六届六中全会通过的
《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步强调了完善社会保障制度对于
构建社会主义和谐社会的重要性。工伤保险制度是社会保障体系的重要组成部分。加强工伤
保险制度建设，对于保障职工权益、促进工伤预防和安全生产、维护社会稳定及构建社会主
义和谐社会，都具有重要作用。
二是完善工伤保险制度体系的需要。《工伤保险条例》的颁布和实施，是我国工伤保险制度
法制化进程中具有里程碑意义的大事，也是我国现行工伤保险制度框架体系的基础。但很多
内容规定比较原则，缺乏具体操作措施，需要进一步细化。如《工伤保险条例》第一条规定
的立法宗旨非常明确，即：保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经
济补偿；促进工伤预防和职业康复；分散用人单位的工伤风险。但是，在《工伤保险条例》
中却没有如何促进工伤预防和职业康复的具体操作性条款，使得这一立法宗旨难以得到贯彻
落实。
三是解决新出现问题的需要。随着我国经济改革的进一步深入和经济结构调整力度的加大，
经济成分日益多元化，用人单位的用工方式和劳动者就业形式日益多样化，各种社会利益关
系引发的矛盾不断凸显，工伤事故和纠纷增多。比如农民工问题，近年来，大量农村富余劳
动力进城务工，他们为城市的经济社会发展作出了重要贡献。但是，农民工在务工的同时
，其社会保险待遇得不到保障而引发的劳资纠纷、上访事件逐年增多。党中央国务院高度重
视农民工问题，把农民工权益保护作为一项重要的工作来抓，出台了《中共中央关于推进社
会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号），《国务院关于解决农民工问题的若
干意见》（国发〔2006〕5号文件），明确要求依法将农民工全部纳入工伤保险范围。贯彻
落实党中央国务院有关文件精神，保护农民工合法权益，尽快建立农民工工伤保险制度成为
当务之急。
《条例（草案）》的立法依据主要是《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国职业病
防治法》、《中华人民共和国行政许可法》及《工伤保险条例》、《社会保险费征缴暂行条
例》、省人大发布的《河南省安全生产条例》等法律法规，并吸收了劳动保障部颁布的《工
伤认定办法》等相关部颁规章。同时参照了广东、上海、天津、湖南、湖北、黑龙江等省（
市）的地方性法规、规章的有关内容，并保留了我省《办法》中行之有效的条款。
二、起草情况
2005年，《河南省工伤保险条例（草案）》列为省人大常委会立法调研项目后，省劳动保障
厅就成立了专门小组，开展调研和起草工作，先后于2005年4月、8月两次赴广东等7个省进
行了学习考察和调研。在调研的基础上，起草了《条例（草案初稿）》。随后，就《条例（
草案初稿）》开展了大量的征求意见和研究论证工作， 2005年11月召开了全省劳动保障系
统立法座谈会，12月征求了110家不同行业、性质、规模、地区企业的意见，并多次深入基
层，到企业征求职工意见。2006年《条例（草案）》列入省人大常委会立法计划后，在继续
征求有关方面意见的同时，4月，省劳动保障厅又配合省人大内司委赴湖北等3省再次进行了
调研。起草的《条例（草案）》进行了反复修改。 6月2日，召开厅务会对《条例（草案修
改稿）》逐条进行讨论和修改，着重对适用范围、统筹模式、工伤保险基金的构成及管理、
工伤保险待遇和如何规范劳动保障部门的行政行为及可操作性等问题进行了深入研究，形成
了《条例（草案送审稿）》。上报省政府后，与省政府法制办赴南阳等地再次征求意见，进
一步对《条例（草案送审稿）》进行了修改。随后，省政府法制办又将《条例（草案送审稿
）》发送18个省辖市、20个省直部门、及8个大型企业征求意见，同时在大河网征求社会各
界意见，之后在充分吸收上述意见的基础上又进行了认真研究修改，7月28日经省政府常务
会议研究同意，形成《条例（草案）》报省人大审议。
三、《条例（草案）》中需要说明的几个问题
（一）关于适用范围
1《条例（草案）》明确规定工伤保险保障的范围包括“农民工”。
从广义上来讲，“农民工”是企业“职工”的一部分。《工伤保险条例》的适用范围规定“
职工是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的
劳动者”，已经打破了身份的区别，将“农民工”纳入了工伤保险保障范围。但在实际执行
过程中，由于没有直接明确，导致“农民工”发生工伤后权益得不到保护的现象屡屡发生。
因此，为贯彻落实中发〔2006〕1号文件和国发〔2006〕5号文件，我们在起草过程中进行了
认真研究，感到只有做出明确具体的规定，才能将党中央、国务院的要求贯彻落实到位。为
此，在《条例（草案）》总则第二条第二款中作了进一步明确，“用人单位应当依照本条例
规定为本单位全部农民工办理参加工伤保险手续，按时缴纳工伤保险费”。
2《条例（草案）》将国家机关等单位的“临时用工”纳入了工伤保险保障范围。
实际工作中经常遇到在国家机关等单位工作，但没有正式编制的人员因工作受到事故伤害后
，由于没有相关法律、法规规定而得不到保障，进而四处上访。这部分群体一般与单位存在
劳动关系，工作性质、管理方式等与企业职工相近，但目前的政策设计并未将其涵盖在内。
为体现“以人为本”的执政理念，我们参考了外省的相关规定，将这部分弱势群体纳入了工
伤保险保障的范围，即《条例（草案）》第二条第三款，“国家机关和财政经常拨款支持的
事业单位、民间非营利组织的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支
付费用，具体办法按国家机关工作人员的工伤政策执行；与之建立劳动关系的劳动
者因工作遭受事故伤害或者患职业病的，依照本条例规定执行”。
（二）关于统筹模式
《条例（草案）》保留了《办法》现行的省辖市和省直两级统筹的模式，即工伤保险基金在
省辖市实行市级统筹，中央驻豫单位和省属驻郑单位（已经参加省级养老保险统筹的）参加
省直工伤保险统筹，并对跨地区、生产流动性大的特殊行业实行委托行业管理模式。
经过两年多的运行，我们感到这种管理模式是符合省情的，其中煤炭行业采取参加省直统筹
、委托管理的模式，在全国创造了经验，得到国务院黄菊副总理的肯定。同时，这种模式也
得到了实践的检验。2004年10月20日，郑州煤炭工业（集团）有限责任公司大平煤矿发生一
起特大型煤与瓦斯突出而引发的特别重大瓦斯爆炸事故，148人死亡，32人受伤。事故发生
后，负责煤炭企业工伤保险工作的省煤炭社会保险管理中心迅速筹集1000多万元，及时将抚
恤金发放到职工亲属手中，对于事故的善后处理和遇难矿工家属的安抚工作的顺利进行起到
了重要作用。因此，《条例（草案）》吸收了《办法》的规定，只在文字表述上做了调整。
（三）关于农民工就业较多的行业费率和缴费方式问题
相对于其他社会保险而言，工伤保险费费率较低，职工个人不缴纳，完全由用人单位承担。
因此，农民工要求参加工伤保险的愿望非常强烈。但是，对于建筑、煤炭等行业而言，按照
《工伤保险条例》规定的缴费方式为农民工参保，操作起来较为困难。《工伤保险条例》规
定的缴纳工伤保险费的方式是，根据企业所在行业性质确定适用的费率标准，然后以工资总
额为基数征收工伤保险费，并实行实名登记制。这种方式对于大多数企业来讲是适应的，但
对于农民工流动性大的行业，特别是建筑、煤炭等，很难实行实名登记和按工资总额征收工
伤保险费。而我省又是建筑大省、煤炭大省，也是农民工大省，促进农民工参加工伤保险，
保护农民工合法权益，对于我省的经济和社会平稳发展，具有重要意义。保护农民工合法权
益，解决农民工参加工伤保险过程中出现的操作问题，需要制定针对农民工就业较多的行业
费率标准和灵活的缴费方式，以方便用人单位为农民工参保。因此，《条例（草案）》第八
条第二款进行了明确，“省辖市劳动保障行政部门应当根据国家有关工伤保险费率的规定和
行业特点确定农民工较为集中行业的费率标准和具体缴费方式，报同级人民政府批准，并报
省劳动保障行政部门备案”。
（四）关于工伤预防费
《条例（草案）》明确了从工伤保险基金中支出工伤预防费的比例及用途。
《工伤保险条例》总则中规定的三项立法宗旨中，促进工伤预防是一个重要方面。但在《工
伤保险条例》中既没有资金支持条款的规定，也没有其他操作性条款，使得促进工伤预防的
立法宗旨停留在规定层面。为使这一立法宗旨更具可操作性，由原则性规定变为操作性规定
，规范工伤预防费的提取和使用很有必要。省劳动保障厅、财政厅于2004年联合下发了《关
于从工伤保险基金中提取工伤预防费有关问题的指导意见》（豫劳社工伤〔2004〕12号），
规定，“在保证《河南省实施<工伤保险条例>暂行办法》规定的支付项目足额支付和储备金
足额留存的前提下，统筹地区可以从当年度征缴的工伤保险基金中提取当年工伤保险基金实
际征缴总额5%左右的比例用于工伤预防”，“工伤预防费遵循总额控制，专款专用的原则，
主要用于统筹地区参保企业工伤保险工作的宣传培训、工伤事故预防等。任何单位或者个人
不得将拨付的工伤预防费用于投资运营，兴建或者改建办公场所，发放奖金或者挪用其他用
途。”这一规定目前运行良好，并起到了应有的效果。因此，将这一规定写入了《条例（草
案）》，即第十二条“在保证工伤保险待遇、劳动能力鉴定费、职业康复费用足额支付和储
备金留存的前提下，统筹地区可以按当年工伤保险基金实际征缴总额5%的比例提取工伤预防
费，用于统筹地区参保单位工伤保险工作的宣传培训、工伤案例分析、工伤事故预防等”，
使《工伤保险条例》关于促进工伤预防的立法宗旨得以贯彻落实。广东等省的地方性法规中
也有相关的条款。
（五）增加了视同工伤的条款
《条例（草案）》第十三条新增加一款关于“视同工伤”的规定，即“职工受用人单位指派
前往疫区工作而感染该疫病的，视同工伤”。
近年来，我国频繁发生大规模流行性传染性疫病，如SRAS、禽流感等，各有关单位、部门派
工作人员赴疫区进行疫情的阻控工作亦较多，在工作中被传染的可能性较大。但到目前为止
，这种因工作而被传染疫病的情况，只有《广东省工伤保险条例》明确了可以按工伤处理。
《工伤保险条例》是2003年4月颁布的，在起草时这些矛盾并不突出，以往也没有这方面的
先例。若这种情况不按“工伤”处理，将有失社会公平，不利于鼓励人们积极参加与传染病
的斗争。因此，《条例（草案）》第十三条规定，“职工受用人单位指派前往疫区工作而感
染该疫病的，视同工伤”。明确了这种情况可以按“工伤”处理并享受有关待遇。
以上说明及《条例（草案）》，请审议。
