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河南省人大常委会：
我受省人民政府委托，现将我省治理整顿土地市场秩序的情况汇报如下，请予审议。
一、主要做法及取得的成效
2004年，我省根据国务院关于开展土地市场治理整顿的要求，深入开展了以土地审批、土地占用、耕地占补平衡、新增建设用地有偿使用费征收使用、征用农民集体土地补偿费管理使用及经营性土地使用权招拍挂制度落实为主要内容的土地市场治理整顿专项检查活动。2004年10月中旬，省政府组织国土资源、发展改革、建设、监察、审计、财政、农业部门，对全省18个省辖市的“六个专项”治理整顿情况进行了全面检查验收。经过努力，全省土地市场治理整顿工作取得了阶段性成果：部分行业投资增长过快的势头得到有效遏制，有力地促进了党中央、国务院宏观调控政策在我省的贯彻落实；我省各级领导干部土地法律法规意识进一步提高；新上项目用地得到全面清理，违法违规用地行为得到有效遏制与处理，用地管地行为进一步规范；拖欠、截留、挪用农民征地补偿费问题大部分得到解决；耕地占补平衡工作和经营性土地使用权招拍挂出让制度得到较好落实。我省土地市场治理整顿工作，顺利通过了国务院验收组的验收。
（一）切实加强对治理整顿工作的领导
《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办发明电〔2004〕20号）下发后，省委、省政府高度重视，先后召开省委常委会、省政府常务会研究贯彻落实意见，要求各级党委、政府一定要以“三个代表”重要思想为指导，站在巩固党的执政地位、提高党的执政能力、实现国家长治久安的高度，充分认识严格土地管理的重要意义，严格按照国务院要求，搞好土地市场治理整顿的各项工作。全国国土资源厅局长座谈会后，省政府又及时召开全省国土资源工作会议，传达座谈会精神，对深入开展土地市场治理整顿工作进行再动员、再部署，统一思想，提高认识，进一步强化机遇和责任意识，强调了政府在治理整顿工作中的主体地位和政府领导的责任。
1．统一领导，逐级抓落实。在治理整顿过程中，我省坚持“统一领导、政府负责、部门协调、联合行动”的工作格局，一级抓一级，层层抓落实。国办发明电〔2004〕20号文件下发后，省政府及时调整充实了省土地市场秩序治理整顿领导机构，制定下发了河南省深入开展土地市场治理整顿工作方案，明确了六个专项治理整顿的内容、方法、步骤和政策界限。各市、县政府结合本地实际，进一步细化实施方案，全面推行治理整顿工作责任制，将具体任务分解落实到人，全省上下建立了“政府负责、部门联动”的工作机制。省直各牵头部门结合工作实际，细化检查内容，明确检查重点，对专项活动做出了具体部署和安排。省政府办公厅转发了省监察厅等五部门《关于对征用农民集体土地补偿费用管理使用情况开展专项检查的实施意见》；省国土资源厅相继下发了《河南省土地占用和土地审批情况清理检查工作实施办法》、《关于切实加强耕地占补平衡清理检查工作的通知》、《土地审批情况专项清理检查工作验收方案》；省监察厅、国土资源厅联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》和《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案》；省国土资源厅、财政厅、审计厅联合下发了《关于开展新增建设用地土地有偿使用费专项检查的通知》。把清理检查去年以来新上项目用地、整顿违法批地、非法占地行为等作为六个专项检查的重点，较好地完成了固定资产投资项目用地情况的清理检查工作。
2．严格有序，边整边改。各地把固定资产投资项目清理与新上项目用地清理同步进行，边整边改；充分利用执法监察统计、动态巡查、群众来信来访登记台帐和土地变更调查成果，避免工作的重复进行；普遍采取核查一宗、处理一宗、登记一宗的清理方法。同时，还把新上项目用地清理检查工作与城市建设中宽马路、大广场等项目的专项检查，钢铁、电解铝、水泥行业的专项清理，电石铁合金在建（拟建）项目的专项清理有机结合，有效控制了国家禁止、限制性行业的过快增长、盲目投资和重复建设问题。
3．明确责任，强化监督。一是按验收标准严格抽查。省治理整顿领导小组办公室统一制定了六个专项检查的抽查验收标准，不仅突出了定性要求，更强调了定量要求。如：新增建设用地土地有偿使用费专项检查的抽查验收，对省辖市抽查面不低于50%，对县（市、区）抽查面不低于30%；耕地占补平衡专项检查实地抽查的比例不低于建设用地项目的10%；土地审批情况专项清理检查，市对县按不低于项目总数40%的比例进行实地检查，省对市按30%的比例进行抽查，并按不低于10%的比例对新上项目用地进行实地抽查。二是强化责任意识。2004年7月14日国务院常务会议把切实搞好土地市场清理整顿列为下半年要着力抓好的十项重点工作之一后，省政府把这项工作纳入整顿和规范市场经济秩序活动之中，实行目标责任制和责任追究制，工作成效列入干部政绩考核的内容。三是加强上级对下级的监督检查指导。省政府先后两次组织督查组对六个专项清理整顿活动进行全面检查，及时发现和纠正各地在治理整顿中存在的问题，并将督查情况在全省进行通报，有力地推动了治理整顿工作的开展。
（二）高标准严要求，扎扎实实做好各项治理整顿工作
1．认真开展土地占用、审批和新上项目用地情况清理检查，严肃查处各类土地违法案件。通过对2003年以来新增建设用地的拉网式清理，摸清了新上项目底数，为实施宏观调控提供了依据。据统计，2003年以来，全省共审批用地项目1673个，农用地转用审批17221.71公顷（含2003以前批准的农用地转用），土地征用审批16680.13公顷、耕地12295.57公顷（含2003年以前批准的土地征用），供地7860.99公顷。经过清理检查，发现各类土地违法行为2595件，立案查处2256件，占违法案件总数的87%，收缴罚款5317.68万元，对47人提出党政纪处分建议，移送司法机关59件69人。省国土资源厅对五起重大土地违法案件进行了公开曝光和处理，依法追究了有关人员的责任。各地也相继曝光了一批土地违法案件，使违法占地行为得到有效遏制。
按照中央宏观调控的有关精神，对电解铝、钢铁、水泥等固定资产投资项目进行了全面清理，取消了一批高耗能、高耗水、污染严重的项目。全省共清理固定资产投资项目5022个，总投资5802.68亿元。其中，在建项目3842个，拟建项目1180个。自查符合要求的项目4827个，不符合要求的项目195个，总投资208.56亿元。拟依法停建项目17个，总投资2.83亿元；暂停建设、限期整改项目158个，总投资160.49亿元；取消立项项目20个，总投资45.24亿元。通过逐项核查，属本次清理范围的新上项目3434个。其中，违法占地项目453个，涉及土地面积3776.85公顷（耕地1825.09公顷）；越权批地项目3个，涉及土地面积38.58公顷；擅自改变用途项目12个，涉及土地面积1172公顷。一些批次用地因无力缴纳新增建设用地有偿使用费，难以及时办理项目供地手续，造成边报边用。对全省清理出的各类违法违规行为，逐项确定了整改措施。
2、开展建设占用耕地专项检查与基本农田保护检查，确保耕地面积稳定。2003年以来，经我省各级政府依法批准的单独选址建设项目用地和城市分批次建设项目用地657个，占用耕／地面积12478.64公顷，补充耕地方案确定的补充耕地面积12748.83公顷。其中，应在2004年年底前完成的补充耕地项目619个，面积11193.96公顷；应在2005年上半年完成的补充耕地项目38个，面积155487公顷。
截至2004年底，我省实际完成的建设用地项目632个，占用耕地面积1113497公顷，补充耕地面积1137836公顷。
通过对基本农田保护情况的全面检查，全省耕地面积稳定在1.19亿亩，基本农田面积稳定在1.034亿亩，保护率达86.9%，连续六年实现耕地占补平衡。六年来，累计改造中低产田2500万亩，新增有效灌溉面积417万亩。通过清理，基本摸清了全省占用基本农田植树造林、发展养殖业的底数。据统计，全省占用基本农田植树造林71280.77公顷（包括生态退耕），建设绿色通道9404.3公顷，挖鱼塘和畜禽养殖3576.公顷。针对发现的问题，各地认真整改，不少地方取消了占用基本农田建设绿色通道、发展林果业等计划，对因生态退耕、违法占用减少的基本农田进行了补划。基本农田保护基础性工作得到进一步加强。
3、全面清理新增建设用地有偿使用费的征收、管理使用情况，违规使用资金得到纠正。根据《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》和国土资源部要求，检查的重点是2003年1月至2004年4月新增建设用地土地有偿使用费的征收、使用和管理情况。据清查统计，2003年至2004年，全省共报批新增建设用地338个批次，收费面积7158公顷，应征额为12.
65亿元，已交8.16亿元，仍欠缴4.49亿元。
2001年以来，全省承担土地开发整理项目156个。其中，国家投资项目63个，省投资项目93个，总预算81839万元，到目前为止，已拨付项目款26392万元，实际支出14829万元，这些项目正在实施中。从清查情况看，我省土地有偿使用费能够保证专款专用，未发现擅自扩大收费范围、提高收费标准的现象。
4、完善制度，经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度得到落实。经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监察工作是整顿和规范土地市场秩序工作的重要内容。国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让情况执法监察工作的通知》下发后，省国土资源厅、监察厅印发了《关于继续开展经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让情况执法监察工作的通知》，制订了工作方案，提出了具体的要求和措施，以巩固和扩大治理整顿的成果。
在经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监察工作中，重点对全省1999年至2002年7月1日前划拨、出让用地情况进行了清查。对擅自低价出让、减免出让金、超范围划拨供地、欠缴出让金、应招拍挂而协议出让等情况进行了逐宗清理。据统计，自1999年至2002年7月1日前，全省低价出让土地109宗，金额3434万元；减免出让金140宗，金额32108万元；欠缴出让金632宗，金额10.76亿元；超范围划拨供地325宗，金额6732万元。根据存在的问题，本着尊重历史，实事求是，重在整改的原则，分别作出了处理。截止2004年8月31日，全省共处理历史遗留问题207宗，面积328公顷，补交出让金5.72亿元。至此，全省历史遗留问题已基本处理完毕。
通过经营性用地招标拍卖挂牌出让专项执法监察，全省追缴出让金12.74亿元。针对清查中发现的问题，分别给18个省辖市政府下发了《监察建议书》，督促其限期整改。各地落实整改资金7670.68万元。治理整顿以来，全省共立案查处经营性土地出让方面的案件58件，已结案31件，给予党政纪处分29人，移送司法机关4人。省直接查处了豫西师范学校非法转让土地使用权案、许昌市鄢陵县大马庄乡违规占地及陈化店镇未批先建等一批案件，协助中纪委查处了商水县三起违规用地案，有关责任人受到了严肃处理。通过查处典型案件，警示违法违纪行为，促进了治理整顿工作的深入开展。
为巩固经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让专项执法监察的成果，2003年省政府先后出台了《关于加强国有经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让管理的意见》（豫政〔2003〕41号）、《河南省国有土地租赁管理若干意见》（豫政办〔2003〕76号）和《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》（豫政办〔2003〕77号），对强化全省土地市场管理秩序、加强土地资产管理发挥了重要作用。配合省政府文件的落实，2004年初，省国土资源厅和财政厅联合出台了《关于建立和启动河南省土地市场动态监测系统的通知》（豫国土资发〔2004〕122号）文件，要求国有土地使用权出让计划、城市地价信息、经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让和国有土地协议出让结果等相关信息、建设用地的征收审批以及当地的政策规定必须及时在《河南省土地市场网》上公开发布。截至目前，全省18个省辖市、110个县（市）全部建立了土地有形市场，土地市场管理的各项制度基本得到落实。
5、着力抓好征用农民集体土地补偿费管理使用情况专项检查，切实维护群众合法权益。为了切实搞好被征地农民土地补偿费管理使用情况的专项检查工作，我们及早动手，2004
年春节刚过，省政府就组成调研组对被征地农民土地补偿费管理使用情况进行专题调研。根据调研组摸底情况，研究制定了我省“五个一”的工作思路，即“澄清一个底数（征地数、补偿数），制定一个标准（补偿标准），抓住一个关键（兑现），突出一个重点（查案），讲究一个策略（积极稳妥）”。在具体工作中采取“三看三登记三核实”的办法，即：一看土地部门征地档案，登记每宗地应补偿的资金数额，核实补偿标准是否符合《土地法》等有关规定的标准；二看国土资源和财政部门土地资金收入帐册，登记资金拨付数额及流向，核实补偿费用是否按协议足额拨付；三看资金拨付过程中流经的有关单位帐册，从源头帐一直查到农户，登记资金最终到达农村农户数额，核实每笔资金流转环节有无截留、挪用现象。经清查统计，1999年以来，我省经国务院、省政府批准征用农民集体所有土地面积35111.6公顷，征地补偿总金额为147.05亿元，发放到位139.88亿元，未发放到位7.18亿元。为确保工作到位，8月16日至31日，省政府从全省抽调了72名业务骨干，组成了9个检查组，对全省9个省辖市、17个县（市区）和13个乡（镇）16个村进行了重点检查。并同各检查组签定“责任书”，明确职责，落实责任。同时，组织3个督导组，对检查组工作开展情况和各地配合检查情况进行督导，排除工作中的阻力，帮助解决工作中遇到的政策性问题。省政府发文对拖欠农民补偿费的市县，暂缓下达建设用地计划指标。
在清查工作中，我们还注重运用纪律手段，严肃查处违法违纪案件。如清查中发现孟津县平乐镇政府挪用344万元土地补偿款后，撤销了镇长的职务，镇党委书记受到纪律处分，追回了被挪用的资金。南阳市内乡县原国土资源局长王运城挪用土地补偿费150万元，用于机关建造办公大楼，受到党政纪处分。今年以来，全省共立案查处截留挪用贪污征地补偿费用案件324件，已结案217件，党政纪处分278人，移送司法机关处理49人，挽回经济损失2.
63亿元。
（三）采取措施，深化对开发区(园区)的治理整顿
开发区（园区）清理整顿，是治理整顿工作的一项重要任务。在2003年治理整顿的基础上，2004年省政府又组织专项检查组对全省开发区（园区）进行了检查。经清查统计，我省共有各级各类开发区（园区）72个，其中国务院批准的4个，面积3939公顷；国务院有关部委批准的2个，面积1240公顷；省政府批准20个，批准规划面积18016公顷，实际规划面积26901.2公顷；市级政府及省直有关部门批准的15个，面积l0026.4公顷；县级政府及有关部门批准的31个，面积5614.5公顷。在全面清理的基础上，严格按照国土资源部、国家发展改革委等四部委《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》要求，对违规设立的各类开发区进行逐一排查，该核减面积的核减面积，该撤销、整合的予以撤销、整合。目前，省政府已下文撤销、整合各类开发区（园区）45个，减少62%；面积由原来的47721.12公顷减少到21565.54公顷，减少了54%。我省拟保留的27个开发区（园区）的土地管理权，均由市、县国土资源部门集中统一管理。
（四）严格治理整顿期间的建设用地审批管理
国办发明电〔2004〕20号下发后，我省各级政府认真执行国家关于暂停农用地转用审批和土地利用规划调整的规定，省国土资源厅暂停办理应报省人民政府批准的农用地转用；授权审批农用地转用的省辖市人民政府国土资源部门暂停办理应报市、县人民政府批准的农用地转用。国土资源部和国家发展改革委《关于印发<关于在深入开展土地市场治理整顿期间严格建设用地审批管理的实施意见>的通知》（国土资发〔2004〕124号）印发后，对确属急需的能源、交通、水利、城市重大公共设施、卫生、教育等重点建设项目用地，全省各地严格按照文件规定的用地审查报批程序，认真审查核定重点急需建设项目确认名单，对用地符合规划纳入计划、征地依法补偿妥善安置、建设单位履行耕地占补平衡义务、用地符合《工程项目建设用地指标》和集约用地要求的，由省政府转报国家发展改革委员会和国土资源部。去年底，国家发展改革委员会和国土资源部已确认我省能源交通等急需建设项目21个，项目总用地6386.75
公顷。其中，涉及交通项目18个，用地6304.01公顷；能源项目3个，用地82.74公顷；农用地转用5966.27公顷。
我省各级政府及其国土资源行政主管部门认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国务院电视电话会议精神，采取措施，确保国务院宏观调控政策落到实处。国土资源厅还起草了《报省政府批准的建设用地报批暂行办法》，规范用地审批。
二、目前存在的主要问题和今后的努力方向
（一）存在的问题
我省的治理整顿工作，虽然取得了一定成绩，但仍然存在一些不容忽视的问题。
一是个别地方耕地保护意识和依法行政意识还需要进一步增强，耕地保护的各项措施还需要进一步落实。去年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》下发后，省政府迅速制定了实施意见，《决定》和实施意见明确规定各级政府主要领导是耕地保护第一责任人。要将这一要求落实到位，各级领导的耕地保护意识有待进一步增强。
二是用地观念没有转变到位，部分地方仍然沿袭陈旧的用地观念，不重视利用存量土地，不知道如何在国家现有的政策框架内保障建设用地。一些地方报批土地积极，不论什么项目都要地，而且是只占好地不愿要差地。有相当一部分用地报件批准后，因不能按时足额缴纳土地有偿使用费、耕地开垦费和征地补偿费，造成占着用地指标，而不能使土地得到有效利用。2004年，全省批准征用的土地中因欠费没有供出的有3662公顷。自国务院开展土地市场治理整顿以来，省政府加大了工作力度，规定凡是欠缴各种征地费用的，已批准的报件不予下发。去年底，全省审批80多件土地报件，截至目前仍有56件因欠费没有领取。
三是土地利用方式单一，一些地方建设用地粗放利用，效率低下，土地资源浪费现象依然存在，一些破产、关闭、停产企业的闲置土地没有充分利用。2004年4月29日，国务院对建设用地实行“三个暂停”后，为保证城市建设用地的需要，在全省范围内开展了存量建设用地清查和挖潜，有近7万亩土地得到重新利用。开展的“空心村”、工矿废弃地、砖瓦窑场等三项整治，整治出土地30万亩，有效缓解了城市和县域经济发展用地的紧张局面。这两项工作潜力很大，但向纵深发展还存在一定的困难。一方面是“空心村”等三项整治，需要一定的人力和经费投入；另一方面是闲置存量建设用地收回和重新利用，还有一定的阻力。
四是有些地方对农民利益重视不够，仍以经济困难等理由迟迟不能兑现对农民的补偿，对失地农民的安置渠道单一，不补偿先占地的现象在一些地方依然存在。
五是一些开发区效益不好，土地利用效率低。全省开发区建设始于1992年，截至2003年底，70个开发（园）区累计国内生产总值为766.29亿元，累计税收7743亿元,税收占总产值的9.9%。平均一亩地一年的税收只有300多元。
（二）今后的努力方向
为继续巩固土地市场秩序治理整顿成果，我们将严格按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《河南省人民政府关于贯彻国务院关于深化改革严格土地管理的决定的实施意见》的要求，进一步加大工作力度，采取切实有效措施，严格保护耕地，进一步规范和完善我省的土地市场建设。
一是进一步加强耕地保护。继续加强对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《河南省人民政府关于贯彻国务院关于深化改革严格土地管理的决定的实施意见》的宣传，采取多种形式，重点对领导干部和国土资源部门的干部进行土地国情、国法和国策的教育，牢固树立科学发展观，正确处理保护耕地与保障发展的关系，严格耕地保护目标责任制，落实好耕地保护的各项措施，稳定基本农田和粮食种植面积，提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。
二是进一步加强土地市场建设。严格执行招拍挂出让制度，严禁领导干部违规干预招拍挂出让活动，规范协议出让行为。加强土地有形市场建设，强化土地储备和整治工作，坚持总量控制，增强政府的宏观调控能力。加强国有企业兼并、重组过程中的资产管理，确保国有土地资产不流失。
三是进一步规范开发区管理。严格开发区用地管理，采取集约用地和节约用地的综合措施，提高开发区土地利用效率，支持开发区健康发展。对已下文撤销的各级各类开发区，按照国务院的要求，能够恢复耕种的，由当地政府组织复耕，符合土地利用总体规划和城市规划的可纳入城市用地计划。
四是进一步提高土地利用效率。对新增建设用地项目要明确土地用途、利用条件、控制指标、投资强度、开发进度等控制性要求。对己批建设用地未充分利用的，不再审批新的建设用地。工业项目选址时要贯彻节约用地的原则，尽量占用山坡地、荒废地，少占或不占耕地。加大“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地整治工作力度，盘活企业的闲置土地。严格执行国家产业政策，压缩低水平重复建设，减少建设用地浪费。采取有效措施，促进产业相对集聚，积极推广标准厂房，科学合理使用土地资源，避免粗放使用土地。
五是进一步加大土地执法监察力度。加强国土资源执法队伍建设，强化监察手段，防止新的违法用地行为发生。充分发挥监察部门的监督职能，严格对批地、管地行为的监督，对违法违规行为及时予以处理。坚持既处理事又处理人的原则，严肃查处土地违法案件。
六是进一步严格征地补偿制度。把切实维护农民的利益作为征地工作的重点之一，完善制度，强化措施，确保补偿到位。凡不能足额按时补偿农民征地费用的土地报件不予受理，从源头上防止造成新的拖欠，确保被征地农民的合法权益。继续加强对征地补偿安置实施情况的跟踪检查，对拖欠、挪用征地补偿费的坚决予以查处。积极探索解决无地少地农民的农业安置和生产生活及养老保险等问题的有效途径，千方百计保证被征地农民生活水平不下降。 |
