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主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省政府的委托，现就《河南省高速公路条例（草案）》作如下说明：
一、起草《河南省高速公路条例》（以下简称《条例》）的必要性和法律依据河南省高速公路建设起步于90年代初期，经过十多年的努力奋斗，高速公路建设成就卓著。
自1994年12月我省开封至洛阳高速公路开封至郑州段建成通车至2003年底，全省高速公路通车总里程已达到1418公里，横跨我省境内的连霍国道主干线611公里路段已全部实现高速公路连通，纵贯我省境内的京珠国道主干线560公里路段，除新乡至郑州段正在加紧建设外，其余也已全部实现高速公路贯通。一个纵贯南北，连接东西的我省高速公路大“十字架”已基本形成。与此同时，以郑州为中心向四周辐射的许昌至平顶山至南阳等16条总里程867公里高速公路于2003年相继开工，使全省高速公路在建项目达到28个，在建总里程1711公里。高速公路建设对充分发挥我省的区位优势，实现“东引西进”战略，促进国民经济和各项社会事业的发展，起到了重要作用。“十五”期间我省交通基础设施建设计划投资700亿元。届时要打通贯穿南北、连接东西的高速公路主干线，实现郑州至17个中心城市的高速公路网络的连通。根据《河南省全面建设小康社会规划纲要》要求，到2007年，全省高速公路超过4000公里，2020年基本建成以高速公路为骨架的综合交通运输网络。近几年，我省对高速公路建设投资经营体制进行了重大改革，中原高速公路股份有限公司股票成功上市，广泛吸引社会资金投资高速公路建设，一大批高速公路建设项目已经启动，有力保证了高速公路建设的可持续发展。目前，我省高速公路已经成为全省经济发展的重要基础产业。但是，在高速公路的建设和管理方面，还存在诸多问题，主要是：高速公路管理体制不顺，权责不统一；在高速公路质量方面，采取了一系列行政控制措施，这些行政措施亟待提升到法律的层面，依法管理；各种破坏、非法占用高速公路及附属设施的行为时有发生。国家虽已制定了《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》），省人大常务会也制定了《河南省公路管理条例》，但是上述法律、法规分别制定了1997年7月3日和1995年9月6日，当时高速公路建设处于起步阶段，调整高速公路的内容很少。因此，为了加强高速公路建设和管理，保障高速公路的完好、安全、畅通和高效运营，结合我省实际，制定《条例》是非常必要的。省人大常委会已将《条例》列入2004年度立法计划。
起草《条例（草案）》的主要依据是：《公路法》、《道路交通安全法》等法律、法规及国家其他有关规定，同时借鉴了山东、广东、江苏等省人大常委会通过的《高速公路条例》。《条例》主要内容是根据《公路法》所确定的基本法律制度，结合高速公路的特点作出具体规定，内容涉及高速公路规划、建设、路政、经营、交通安全管理、养护及法律责任。
二、起草经过
1994年我省第一条高速公路开通之际，省交通厅就开始着手高速公路的立法调研工作。在广泛征求意见并借鉴外省高速公路立法经验的基础上，根据省人大常委会、省政府2001年立法调研计划，省交通厅于2001年7月9日向省政府报送了《条例（代拟稿）》。省政府法制办按照地方法规立法程序的要求，对《条例（代拟稿）》进行了认真的审查，从法律、法规、政策及文字方面严格把关，先后十易其稿，形成了《条例（征求意见稿）》并印发到省计委、公安厅、建设厅等15个省直部门和各省辖市人民政府征求意见。对返回的意见和建议，省交通厅会同省政府法制办进行了认真的研究，采纳了其中合理可行的意见，主要是：根据省计委、建设厅等单位的意见，增加规定了公路养护的责任；采纳了省计委提出的引入竞争机制，采取招投标方式确定项目法人的意见；根据有关部门的意见，加大了对因工作失职、违法行政行为应承担责任的规定。在此基础上，于2002年6月7日经省政府法制办办公会议集体研究，形成了《条例（送审稿）》。2003年9月5日，根据省政府领导指示，将当前省委、省政府深化交通建设管理体制改革的有关内容纳入了《条例（草案）》。2003年10月8日，经省政府第二十九次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，2003年11月21日省政府以豫政文〔2003〕202号文正式向省人大常委会报送河南省人民政府关于提请审议《河南省高速公路条例（草案）》的议案。
三、几个主要问题的说明
（一）关于高速公路建设质量控制问题
高速公路建设质量是省委、省人大、省政府和广大人民群众十分重视和关注的问题，为了加强高速公路工程质量管理，省政府下发了《关于进一步加强公路建设质量监督管理的通知》，省交通厅先后下发了《河南省公路建设工程质量责任追究办法》等一系列加强公路工程质量管理的规范性文件，通过加强对公路建设市场监管，高速公路工程质量比过去有了很大的提高，但仍有一些不能令人满意的地方，有些属于技术性问题，但大部分属于管理问题，为了把高速公路工程质量提升到法律的层面，对高速公路工程质量实施依法管理，《条例（草案）》第十三条、第十四条、第十五条、第十六条对高速公路工程质量管理作了较为详细的规定，《条例（草案）》第四十七条、第四十八条规定了对违反质量管理的单位和责任人应当承担的法律责任。
（二）关于建筑控制区范围问题
《公路法》第五十六条第二款规定：“建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”。从实施《公路法》至今，国务院没有针对高速公路建筑控制区范围的规定。为了保证高速公路行车安全和对现有高速公路扩建的需要，根据《立法法》的规定，由地方法规对高速公路建筑控制区范围作出规定是合法有效的。目前高速公路建筑控制区执行的是普通公路国道20米的规定，由于建筑控制区范围较小，高速公路两侧的各种大型广告、非公路标志和地面建筑物、构筑物林立混杂，一方面影响了行车安全，另一方面影响高速公路美观和环境保护。根据国家高速公路主干线的规划，京珠和连霍两条国道主干线高速公路，将由现在的双向4车道逐步增加到双向6车道或8车道。因此在现有的高速公路两侧留有足够的建筑控制区，以便高速公路的发展是必要的。2003年10月8日，省政府常务会议在讨论《河南省高速公路条例（草案）》时，专题研究了这一问题，一致同意《条例（草案）》规定的建筑控制区范围。需要说明的是，建筑控制区的土地所有权属不变，只是规定不得在建筑控制区修建建筑物或地面构筑物。在建筑控制区范围内仍然可以种植农作物和植树造林。上海市有些高速公路两侧的绿色长廊达500米。因此，为了加强高速公路的环境保护，树立河南的窗口形象，根据高速公路管理的实际情况，在《条例（草案）》第二十条规定：“高速公路用地两侧外、立交桥匝道、收费站周围各50米（国道107、国道310高速公路为100米）范围内为高速公路建筑控制区。除公路防护、养护需要的以外，禁止在高速公路建筑控制区内新建、扩建任何建筑物或者地面构筑物。”
（三）关于关闭高速公路问题
实施关闭高速公路是确保高速公路安全畅通，保障国家和人民生命财产安全的必要措施。但是在实际执行中，随意关闭高速公路，不按规定条件和程序关闭高速公路的现象时有发生，严重影响了高速公路效能的发挥，也对我省的形象带来了一定的负面影响。因此，对关闭高速公路的主体、程序、条件、方式等作出具体规定是十分必要的。为此，《条例（草案）》第四十条规定：“因雨、雪、雾、路面结冰、道路施工作业、交通事故、突发事件以及其他情况，影响车辆正常行驶的，公安机关高速公路交通管理机构可以采取限制车速、调换车道、暂时中断通行等交通管制措施。确需关闭高速公路时，由公安机关高速公路交通管理机构和高速公路路政管理机构共同商定发布公告实施，并及时报告省人民政府。需要关闭高速公路的情况消除后，有关部门应当及时开通高速公路，恢复通行。”
（四）关于在高速公路两侧设置公路标志以外的其他标志问题
《公路法》第五十四条规定：“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志”。《公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。”目前在高速公路用地范围内和高速公路建筑控制区范围内各种大型广告牌、其他非公路标志以及地面建筑物、构筑物林立混杂，既影响了司机的行车安全，也影响了高速公路的美观和环境保护。为了贯彻执行《公路法》第五十四条、第五十六条规定，改善高速公路景观，减少不安全因素，《条例（草案）》第二十四条规定：“未经省交通主管部门批准，任何单位和个人不得在高速公路建筑控制区范围内设置公路标志以外的其他标志和广告、宣传标牌。”
（五）《条例（草案）》体现了人文关怀
在立法、执法活动中，体现人文关怀，坚持人文关怀，保护每一个社会成员的个体利益和全体社会成员的整体利益，是社会主义政治文明的重要内涵，也是现代法治理念的核心。在《条例（草案）》起草、修改过程中，充分注意了体现人文关怀，坚持人文关怀。如《条例（草案）》第七条规定：“任何单位和个人不得擅自在高速公路及其附属道路上设卡、收费、罚款。”第十一条第二款规定：“高速公路建设单位应当采取措施，保护环境和文物古迹。”第十二条第二款规定：“高速公路征地、拆迁、安置费用支付标准和方式，由高速公路建设项目法人按照法律法规和省人民政府的规定执行。应支付的安置补偿费用，任何部门和个人不得截留、挪用。”第二十八条规定：“高速公路经营企业应当加强服务区规范化管理，为司乘人员餐饮、住宿、加油、修理提供优质服务。”第五十六条、第五十八条规定了交通主管部门、高速公路路政管理人员及养护人员未履行法定义务的应承担的法律责任。在上述条款的具体规定中都体现了人文关怀。
以上说明，请审议。 |
